Nota de ASAJA
1.Antecedentes.
Ante las perspectivas de un excesivo rebasamiento de la cantidad nacional garantizada en el cultivo del algodón, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dictó el 16 de enero de 2002 la Orden APA/56/2002 sobre limitación de la superficie de cultivo de algodón a efectos de la ayuda en la campaña 2002/2003.
La Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía dicta en supuesto desarrollo de la norma nacional citada la Orden de 11 de febrero de 2002 sobre limitación de la superficie de algodón en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza a efectos de la ayuda a la producción de algodón en la campaña 2002/2003 y la Orden de 13 de marzo de 2002 que la complementa.
La primera Orden mencionada es dictada por la Consejería de Agricultura, aparentemente para desarrollar el punto tercero del artículo único de la Orden APA/56/2002. Sin embargo, lo que en apariencia sería un simple desarrollo normativo va más allá de la propia norma emanada del Gobierno central, e incluso, como veremos, del Derecho comunitario.
Así, el artículo 1 de la Orden de 11 de febrero exceptúa la necesidad de rotación de cultivo del algodón a efectos de derecho de la ayuda las explotaciones cuya superficie total de algodón en la campaña 2002/2003 no supere las cinco hectáreas, pero introduce igualmente un artículo 2 que establece que con carácter extraordinario, y de aplicación exclusivamente en la campaña 2002/2003, para tener derecho a la ayuda a la producción será necesario que el algodón proceda de superficies localizadas en parcelas catastrales en cuyas superficies agrícolas se haya sembrado algodón al menos una vez en alguna de las campañas 1999/2000, 2000/2001 y 2001/2002.
Desde ASAJA entendimos infringido, en primer lugar, el artículo 15.3 del Reglamento 1591/2001 de la Comisión que señala como fecha límite para notificar las acciones, medidas y programas que se adopten en virtud del artículo 17 del Reglamento CE 1051/2001 la del día 30 de Enero, por lo que, las Órdenes de la Consejería de Agricultura (y, por cierto, la del Ministerio), serían perfectamente extemporáneas, al no haberse notificado por la Consejería de Agricultura a la Comisión la adopción de las medidas recogidas en ellas.
Consideramos, así mismo, que el artículo 2 de la Orden de 11 de Febrero impugnada infringía el Reglamento CE 1051/2001 del Consejo de 22 de Mayo sobre la ayuda a la producción de algodón, pese a las excepciones planteadas en la segunda Orden andaluza. Tal Reglamento determina en su artículo 17.3 que los Estados miembros limitarán, en su caso, las superficies que pueden optar a la ayuda a la producción de algodón sin desmotar, basándose en criterios objetivos que adopten respecto a la economía agraria de las regiones en las que tenga importancia la producción de algodón, el estado edafoclimático de las superficies en cuestión, la gestión de las aguas de regadío, y las rotaciones y técnicas de cultivo que puedan mejorar el medio ambiente.
Considerábamos igualmente que tal artículo debía ser interpretado a la luz de lo que el mismo legislador comunitario señala en el Considerando 13 del Reglamento CE 1051/2001 del Consejo, al decir que el cultivo del algodón en regiones poco aptas para ello puede repercutir negativamente en el medio ambiente y en la economía agrícola de aquellas regiones en las cuales este cultivo es importante.
ASAJA consideró evidente que la limitación que planteaba la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía no tenía soporte legal en el artículo 17.3, ni desde el punto de vista de una interpretación literal ni desde el punto de vista de una interpretación auténtica como la que nos ofrece el Considerando 13 trascrito, y ello porque lo que la Consejería de Agricultura y Pesca pretendía era limitar el cultivo del algodón mediante la fijación de derechos de siembra en parcelas catastrales, excluyendo todas aquellas superficies que se hallasen en parcelas que no hubieran estado sembradas con anterioridad.
El criterio historicista adoptado carecía, pues, de fundamento legal alguno, y por lo tanto es contrario a lo que establece el Reglamento 1051/2001, sin que pudiera tampoco defenderse que se trata del caso recogido en el primer criterio objeto de limitación de artículo 17.3 de tal Reglamento, porque a la luz del Considerando 13 mencionado lo que el Estado miembro puede hacer es evitar la siembra en regiones “poco aptas para ello” porque” puede repercutir negativamente en el medio ambiente y en la economía agrícola de aquellas” otras “regiones en las cuales este cultivo es importante”.
Ello llevó a ASAJA a una doble conclusión: ni la Junta de Andalucía estaba legitimada para adoptar medidas limitadoras de la siembra de algodón, por no tratarse de un Estado miembro, ni la medida adoptada por aquella era legal, porque lo que pretende es la limitación individual (que no regional) sobre parcelas que se hallan en una región apta para el cultivo (Andalucía) y sin consecuencias ambientales.
2.La sentencia de 23 de febrero de 2004.
En el convencimiento de tener la razón de su parte, ASAJA interpuso recurso contencioso-administrativo contra el artículo 2 de la Orden de 11 de febrero y contra su Orden complementaria de 13 de marzo, ambas de 2002, ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (T.S.J.A.)
El 23 de febrero pasado, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su Sede de Granada, dictó sentencia declarando nulo el artículo 2 de la Orden de 11 de febrero y la Orden complementaria.
La sentencia dictada considera los criterios defendidos por la Consejería, «directamente enfrentados al artículo 17.3 del Reglamento del Consejo de la Comunidad Europea 1051/2001, de 22 de mayo, y en oposición directa a lo dispuesto en el apartado segundo de la Orden dictada por el Reino de España de 16 de enero, en que se autoriza a las comunidades autónomas a exceptuar de la necesidad de rotación del cultivo, sólo a las explotaciones cuya superficie total de siembra de algodón en la campaña 2002/2003 no supere cinco hectáreas».
Concluye lapidariamente la sentencia del T.S.J.A. «por tanto, al no existir una autorización y sí una violación directa de la normativa comunitaria, está plenamente justificada la declaración de nulidad del artículo segundo de la Orden de 11 de febrero de 2002, y la complementaria de 13 de marzo de 2002 impugnadas»
3.Las consecuencias de la sentencia.
Los motivos de nulidad expuestos permiten concluir lo siguiente:
a)Las siembras realizadas en 2002 en tierras que nunca se sembraron de algodón tendrían derecho a ayudas.
b)Los algodoneros beneficiados por la sentencia no se verían afectados por las normas limitadoras de siembras tanto estatal como autonómica de 2003 y 2004, ya que habrían tenido una siembra válida dentro de los cuatro años anteriores.
c)De desacoplarse el pago de ayudas en algodón, estos algodoneros tendrían la oportunidad de tener un derecho a pago único, al tener una campaña dentro de las de referencia (2000-2001-2002)
d)Las normas del Ministerio de Agricultura limitativas de siembra de 2003 y 2004 también podrían ser consideradas contrarias a Derecho, al recoger idéntico criterio de limitación que las órdenes declaradas nulas. Lo mismo es predicable de las normas autonómicas de desarrollo de aquellas.
e)La Orden de la Consejería para 2004, que está a punto de ser publicada, debe acatar el criterio de la sentencia, y separarse del sistema de limitación «histórica» o «tradicional»
ASAJA