Información obtenida de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de UE Comisión Europea (Dirección General de Comercio)
Facilitada por Andreu Romero
La OMC
Información sobre la institución. La OMC es una organización basada en normas e impulsada por sus Miembros, es decir, todas las decisiones son adoptadas por los gobiernos Miembros y las normas son el resultado de las negociaciones entre éstos.
Sede en : Ginebra, Suiza
Establecida el: 1º de enero de 1995
Creada por: Las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-94)
Antes de 1995: Signatarios del GATT antes del establecimiento de la OMC
Países que habían firmado el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio antes de que finalizara 1994, cuando la OMC sustituyó al GATT como organización encargada de supervisar el sistema multilateral de comercio.
Las medidas antidumping
Si una empresa exporta un producto a un precio inferior al que aplica normalmente en el mercado de su propio país, se dice que hace “dumping”. ¿Se trata de una competencia desleal? El Acuerdo de la OMC no emite ningún juicio. Se centra en la manera en que los gobiernos pueden o no reaccionar ante el dumping; establece disciplinas para las medidas antidumping y a menudo se lo denomina “Acuerdo Antidumping”.
Existen muchas maneras diferentes de calcular si un determinado producto es objeto de dumping en grado importante o sólo ligeramente. El Acuerdo reduce la gama de posibles opciones. Ofrece tres métodos para calcular el “valor normal” del producto. El principal de ellos se basa en el precio del producto en el mercado del país del exportador. Cuando no puede utilizarse ese método, existen dos alternativas: el precio aplicado por el exportador en otro país o bien un cálculo basado en la combinación de los costos de producción del exportador, otros gastos y márgenes de beneficio normales. El Acuerdo determina asimismo cómo realizar una comparación equitativa entre el precio de exportación y lo que sería un precio normal.
El cálculo de la magnitud del dumping de un producto no es suficiente. Las medidas antidumping sólo se pueden aplicar si el dumping perjudica a la rama de producción del país importador. Por lo tanto, ha de realizarse en primer lugar una investigación minuciosa conforme a determinadas reglas. En la investigación deben evaluarse todos los factores económicos que guardan relación con la situación de la rama de producción en cuestión. Si la investigación demuestra que existe dumping y que la rama de producción nacional sufre un daño, la empresa exportadora puede comprometerse a elevar su precio a un nivel convenido a fin de evitar la aplicación de un derecho de importación antidumping.
Se establecen procedimientos detallados sobre cómo han de iniciarse los casos antidumping y cómo deben llevarse a cabo las investigaciones y sobre las condiciones para lograr que todas las partes interesadas tengan oportunidad de presentar pruebas. Las medidas antidumping deben expirar transcurridos cinco años a partir de la fecha de su imposición, salvo que una investigación demuestre que la supresión de la medida ocasionaría un daño.
Las investigaciones antidumping han de darse inmediatamente por terminadas en los casos en que las autoridades determinen que el margen de dumping es insignificante (lo que se define como inferior al 2 por ciento del precio de exportación del producto). Se establecen asimismo otras condiciones. Por ejemplo, las investigaciones tienen también que terminar si el volumen de las importaciones objeto de dumping es insignificante (es decir, si el volumen procedente de un país es inferior al 3 por ciento de las importaciones totales de ese producto, aunque las investigaciones pueden continuar si varios países que suministren en individualmente menos del 3 por ciento de las importaciones representan en conjunto el 7 por ciento o más de las importaciones totales).
El Acuerdo establece que los países Miembros deben informar al Comité de Prácticas Antidumping acerca de todas las medidas antidumping preliminares o definitivas, pronta y detalladamente. También deben informar semestralmente de todas las investigaciones. Cuando surjan diferencias, se aconseja a los Miembros que celebren consultas entre sí. También pueden recurrir al procedimiento de solución de diferencias de la OMC.
Subvenciones y medidas compensatorias
Este Acuerdo tiene una doble función: somete a disciplina la utilización de subvenciones y reglamenta las medidas que los países puedan adoptar para contrarrestar los efectos de las subvenciones. En él se dispone que un país puede utilizar el procedimiento de solución de diferencias de la OMC para tratar de lograr la supresión de la subvención o la eliminación de sus efectos desfavorables, o que el país puede iniciar su propia investigación y aplicar finalmente derechos adicionales (llamados “derechos compensatorios”) a las importaciones subvencionadas que se concluya causan un perjuicio a los productores nacionales.
El Acuerdo contiene una definición de subvención. Establece también el concepto de subvención “específica”, es decir, una subvención exclusivamente destinada a una empresa o rama de producción o a un grupo de empresas o ramas de producción del país (o Estado, etc.) que la otorga. Sólo las subvenciones específicas están sujetas a las disciplinas establecidas en el Acuerdo. Pueden ser subvenciones internas o subvenciones a la exportación.
El Acuerdo establece dos categorías de subvenciones: subvenciones prohibidas y subvenciones recurribles. Inicialmente contenía una tercera categoría: subvenciones no recurribles. Esta categoría existió durante cinco años, hasta el 31 de diciembre de 1999, y no se mantuvo después. El Acuerdo es aplicable a los productos agropecuarios y a los productos industriales, excepto cuando las subvenciones estén exentas en virtud de la “cláusula de paz” del Acuerdo sobre la Agricultura que expirará al final de 2003.
Subvenciones prohibidas : son aquellas cuya concesión está supeditada al logro de determinados objetivos de exportación o a la utilización de productos nacionales en vez de productos importados. Están prohibidas porque están destinadas específicamente a distorsionar el comercio internacional y, por consiguiente, es probable que perjudiquen al comercio de los demás países. Pueden impugnarse mediante el procedimiento de solución de diferencias de la OMC, que prevé para ellas un calendario acelerado. Si en el procedimiento de solución de diferencias se confirma que la subvención figura entre las prohibidas, debe suprimirse inmediatamente. De lo contrario, la parte reclamante puede adoptar contramedidas. Si las importaciones de productos subvencionados perjudican a los productores nacionales, puede imponerse un derecho compensatorio.
Subvenciones recurribles : cuando se trata de una subvención comprendida en esta categoría el país reclamante tiene que demostrar que la subvención tiene efectos desfavorables para sus intereses. De no ser así, se permite la subvención. En el Acuerdo se definen tres tipos de perjuicio que las subvenciones pueden causar: pueden ocasionar un daño a una rama de producción de un país importador; pueden perjudicar a los exportadores rivales de otro país cuando unos y otros compitan en terceros mercados; y las subvenciones internas de un país pueden perjudicar a los exportadores que traten de competir en el mercado interno de dicho país. Si el Órgano de Solución de Diferencias dictamina que la subvención tiene efectos desfavorables, se debe suprimir la subvención o eliminar sus efectos desfavorables. También en este caso puede imponerse un derecho compensatorio si las importaciones de productos subvencionados perjudican a los productores nacionales.
Algunas de las disciplinas establecidas son similares a las del Acuerdo Antidumping. Para poder imponer derechos compensatorios (el equivalente de los derechos antidumping) el país importador tiene que haber realizado antes una detenida investigación similar a la exigida para adoptar medidas antidumping. Existen normas detalladas para decidir si un producto está subvencionado (lo que no siempre resulta un cálculo fácil), criterios para determinar si las importaciones de productos subvencionados perjudican (“causan daño”) a una rama de producción nacional, procedimientos para la iniciación y realización de investigaciones, y normas sobre la aplicación y duración (normalmente cinco años) de las medidas compensatorias. El exportador subvencionado puede también convenir en elevar sus precios de exportación como alternativa a la aplicación de derechos compensatorios a sus exportaciones.
Las subvenciones pueden desempeñar una importante función en los países en desarrollo y en la transformación de las economías de planificación centralizada en economías de mercado. Los países menos adelantados y los países en desarrollo con un PNB por habitante inferior a 1.000 dólares EE.UU. están exentos de las disciplinas impuestas con respecto a las subvenciones a la exportación prohibidas. Los demás países en desarrollo disponen de un plazo de hasta el año 2003 para eliminar sus subvenciones a la exportación. Los países menos adelantados deben eliminar las subvenciones destinadas a la sustitución de las importaciones (es decir, las subvenciones que tienen por finalidad ayudar a la rama de producción nacional y evitar las importaciones) para el año 2003; en el caso de los demás países en desarrollo el plazo expiraba el año 2000. Los países en desarrollo reciben también un trato preferencial cuando sus exportaciones están sujetas a investigaciones en materia de derechos compensatorios. Con respecto a las economías en transición, las subvenciones prohibidas tenían que quedar eliminadas gradualmente para el año 2002.
Salvaguardias: protección frente a las importaciones en casos de urgencia
Un Miembro de la OMC puede restringir temporalmente las importaciones de un producto (adoptar medidas de “salvaguardia”) si las importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan causar daño a una rama de producción nacional. El daño causado ha de ser grave. Siempre se pudo recurrir a estas medidas en el marco del GATT (artículo 19). No obstante, no se utilizaron con frecuencia, al preferir algunos gobiernos proteger a las ramas de producción nacionales mediante medidas de “zona gris”; es decir, valiéndose de negociaciones bilaterales celebradas al margen del GATT, convencían a los países exportadores para que limitaran “voluntariamente” las exportaciones o aceptaran otras fórmulas de reparto de los mercados. Se llegó a acuerdos de este tipo con respecto a una amplia gama de productos: por ejemplo, automóviles, acero y semiconductores.
El Acuerdo sobre la OMC aportó innovaciones. En él se prohíben las medidas de “zona gris” y se establecen plazos para todas las medidas de salvaguardia (“cláusula de extinción”). En el Acuerdo se estipula que los Miembros no tratarán de adoptar, adoptarán ni mantendrán limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada u otras medidas similares por el lado de las exportaciones ni por el de las importaciones. Las medidas bilaterales que no se habían modificado para ponerlas en conformidad con el Acuerdo se eliminaron gradualmente hasta finales de 1998. Cada país podía mantener una de esas medidas un año más (hasta finales de 1999), pero únicamente la Unión Europea — con respecto a sus restricciones a las importaciones de automóviles procedentes del Japón — hizo uso de esa disposición.
Un incremento de las importaciones que justifique la adopción de medidas de salvaguardia puede ser un aumento real de las importaciones (un aumento absoluto ); o puede ser también un incremento de la proporción de las importaciones de un mercado en proceso de contracción, aun cuando el volumen de las importaciones no sea mayor ( aumento relativo ).
Las ramas de producción o las empresas pueden solicitar la adopción de medidas de salvaguardia por sus gobiernos. El Acuerdo de la OMC establece prescripciones sobre las investigaciones en materia de medidas de salvaguardia por parte de las autoridades nacionales. Se hace hincapié en que haya transparencia y en que se sigan las normas y prácticas establecidas, evitando la utilización de métodos arbitrarios. Las autoridades que realizan las investigaciones tienen que anunciar públicamente la fecha en que tendrán lugar las audiencias y prever otros medios apropiados para que las partes interesadas presenten pruebas, que deben incluir argumentos sobre si la medida es de interés público.
En el Acuerdo se establecen criterios para evaluar la existencia o amenaza de “daño grave” y se indican los factores que deben tenerse en cuenta al determinar los efectos de las importaciones en la rama de producción nacional. Cuando se impone una medida de salvaguardia, únicamente debe aplicarse en la medida necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste por parte de la rama de producción afectada. En los casos en que se impongan restricciones cuantitativas (contingentes), no deberán normalmente reducir el volumen de las importaciones por debajo del promedio anual de los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas, a menos que se dé una justificación clara de la necesidad de fijar un nivel diferente para prevenir o reparar el daño grave.
En principio, las medidas de salvaguardia no pueden ir dirigidas contra las importaciones de un determinado país. No obstante, en el Acuerdo se establece la forma en que pueden distribuirse los contingentes entre los países proveedores, incluso en circunstancias excepcionales en que las importaciones de ciertos países hayan aumentado con una rapidez desproporcionada. La duración de las medidas de salvaguardia no debe exceder de cuatro años, aunque este plazo puede prorrogarse hasta ocho años a condición de que las autoridades nacionales competentes determinen que la medida es necesaria y que hay pruebas de que la rama de producción afectada está en proceso de reajuste. Las medidas impuestas por plazos superiores a un año deben ser objeto de liberalización progresiva.
Cuando un país restringe las importaciones para proteger a los productores nacionales debe, en principio, dar algo a cambio. En el Acuerdo se dispone que el país exportador o los países exportadores pueden tratar de lograr una compensación mediante la celebración de consultas. Si no se llega a un acuerdo, el país exportador puede adoptar medidas de retorsión de efectos equivalentes: por ejemplo, puede aumentar los aranceles aplicados a las exportaciones del país que haya adoptado la medida de salvaguardia. En algunas circunstancias, el país exportador ha de esperar tres años, contados a partir de la fecha de establecimiento de la medida de salvaguardia, para poder adoptar medidas de retorsión; por ejemplo, si la medida está en conformidad con las disposiciones del Acuerdo y si se ha adoptado como consecuencia de un aumento de las importaciones procedentes del país exportador.
Las exportaciones de los países en desarrollo están protegidas en cierto grado de las medidas de salvaguardia. Un país importador únicamente puede aplicar una medida de salvaguardia a un producto procedente de un país en desarrollo si éste suministra más del 3 por ciento de las importaciones de ese producto o si las importaciones procedentes de los países en desarrollo Miembros con una participación en las importaciones inferior al 3 por ciento representan en conjunto más del 9 por ciento de las importaciones totales del producto en cuestión.
El Comité de Salvaguardias de la OMC supervisa la aplicación del Acuerdo y es responsable de la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones por parte de los Miembros. Los gobiernos han de informar de cada etapa de las investigaciones en materia de medidas de salvaguardia y de la correspondiente adopción de decisiones, y el Comité ha de examinar esos informes.
Antidumping: conceptos básicos. Memorando
¿ Qué es el dumping?
Fuente: UE Comisión Europea
Dirección General de Comercio
El dumping es la venta de un producto a un precio de exportación inferior a su valor normal (es decir, precios de venta nacionales rentables o coste de fabricación más un pequeño importe correspondiente a los gastos de venta, generales y administrativos y al margen de beneficio) en el mercado en el que se produce. El dumping puede tener dos razones:
- se puede tratar de una estrategia predatoria de precios a corto plazo de los exportadores con el fin de obligar a la competencia a abandonar un mercado de exportación;
- puede ser el resultado de una intervención en el mercado o de una subvención estatal a la producción de una empresa, que le permite reducir el coste de exportación de forma artificial.
Estas prácticas son ilegales con arreglo a las normas de la OMC si perjudican a los productores del mercado de exportación. Evidentemente, el dumping también perjudica a los exportadores de terceros países, que no pueden competir con las exportaciones abaratadas de forma artificial del país del dumping.
Los Estados tienen derecho a valerse de las normas antidumping de la OMC para garantizar que los precios predatorios no perjudican a sus productores nacionales. En proporción con el tamaño de su economía, podría decirse que la Unión Europea es un usuario muy moderado de las medidas antidumping, ya que abre un número menor de casos y aplica menos medidas que otras importantes economías como, por ejemplo, los EE.UU., la India o China que también recurre muy a menudo a las medidas antidumping.
¿Cómo se pone en marcha una investigación antidumping?
La Comisión Europea inicia una investigación en caso de denuncia de una empresa europea de un caso de dumping. Para iniciar una investigación ha de recibirse una denuncia fundada de un número de productores que represente al menos el 25% o más de la producción europea del producto en cuestión. Las investigaciones duran entre 12 y 15 meses. Los investigadores de la UE recaban datos económicos y comerciales a través de cuestionarios y de investigaciones sobre el terreno.
Una investigación de dumping trata de establecer tres hechos: 1) si se produce dumping; 2) si se perjudica a los productores europeos cuyos productos compiten con los productos importados objeto de dumping y 3) si una intervención para eliminar tal perjuicio no va en contra del interés económico más general de la Unión Europea.
¿Cuándo puede hablarse de dumping?
Sólo puede hablarse de dumping si se establece un análisis detallado de las condiciones en las que se produce la exportación.
La reducción de la parte del mercado de los productores europeos no constituye, por sí misma, una prueba de la existencia de dumping. Las exportaciones representan una dura competencia para las empresas europeas y, en algunos sectores, esta competencia ha reducido la parte de los productores de la UE en los mercados de los Estados miembros. Algunos productores de la UE han deslocalizado la producción, trasladándola fuera de Europa, y su parte del mercado figura ahora como importación en lugar de como producción interna. Por lo tanto, la reducción de la parte del mercado no basta por sí misma como prueba de la existencia de dumping.
Un aumento de las importaciones no indica, por sí solo, dumping. Los exportadores competitivos trabajan sin descanso para aumentar sus exportaciones a Europa. Las importaciones en la Unión Europea de productos textiles y de calzado de China se han disparado a partir del 1 de enero de 2005, momento en el que se levantaron las cuotas a la importación, lo que permitió a los importadores hacer nuevos pedidos a los productores chinos, muy competitivos. Aunque este cambio en la producción y la caída de los precios unitarios que pueden introducir tales economías de escala para los exportadores son motivo de preocupación para los productores europeos, no son necesariamente elementos de una práctica comercial desleal y tampoco demuestran la existencia de dumping.
En general, la prueba más evidente de dumping es la caída del precio unitario de exportación del producto en cuestión vendido en Europa, en comparación con los costos equivalentes en otros países. No obstante, este fenómeno puede ser fruto simplemente de la innovación tecnológica o de una racionalización de la industria. La caída de los precios unitarios de exportación lleva consigo a menudo un aumento de los volúmenes de importación en la medida en que los importadores se dirigen a los productores más baratos del mercado, razón por la que el dumping se relaciona a menudo con el aumento de los volúmenes de importación. De modo que una caída de los precios de importación no es, en sí misma, una prueba de dumping.
Únicamente a través de una investigación de las condiciones de producción del producto, se puede llegar a la conclusión de que se exporta a un precio por debajo del valor normal.
¿La aplicación de medidas antidumping permite hablar de proteccionismo?
No. Intervenir para limitar los efectos perjudiciales del dumping no es proteccionismo; el dumping va en contra de cualquier consideración de práctica comercial leal. Las medidas antidumping se limitan a aplicar un arancel para aumentar el precio de importaciones vendidas ilegalmente a un precio por debajo del normal, con el fin de reflejar su valor real.
La norma del «derecho inferior» utilizada en Europa (pero no, por ejemplo, en EE.UU.) significa que nuestras medidas:
- bien compensan el margen de dumping, que corresponde a la diferencia entre el precio de exportación del producto y su valor real, o
- bien compensan el margen del perjuicio, que corresponde a la diferencia entre el precio de exportación del producto objeto de dumping y los precios de venta del producto equivalente de la UE, cuando éste último margen sea inferior.
Ello significa que, aún sometido a un derecho antidumping, el producto importado puede seguir siendo más barato que el producto equivalente de la UE. Se evita así que las medidas antidumping puedan utilizarse para hacer más caras las importaciones que los productos comunitarios equivalentes.
Las medidas antidumping contrarrestan los efectos de la devaluación de los precios resultado de las subvenciones estatales o de las prácticas comerciales predatorias. No protegen a los productores europeos de una competencia leal dura . Las medidas antidumping no constituyen restricciones cuantitativas o cuotas de importación. No prohíben la importación de los productos afectados y no prevén ningún límite a su exportación hacia Europa.
Su objetivo no es salvar la producción europea no competitiva, sino crear un mercado en el que las ventajas comparativas puedan desempeñar su función normal.
¿No benefician a los consumidores las importaciones a bajo precio, independientemente del modo en que se realiza la producción?
Es cierto en muchos casos, aunque, si los precios devaluados de forma ilegal se aumentan de nuevo una vez eliminada la competencia efectiva, el beneficio para el consumidor puede no durar mucho. Las normas antidumping europeas exigen de la Comisión que evalúe las repercusiones de cualquier actuación sobre los consumidores, los importadores y los minoristas. Si el hecho de aumentar los precios de las importaciones objeto de dumping implica costes más elevados en otros planos de la economía que las pérdidas provocadas en la economía europea por las prácticas de precios desleales, la Comisión puede decidir no intervenir.
Sería útil precisar que, por regla general, la UE no considera que los consumidores tengan un derecho absoluto a beneficiarse de productos a bajo precio. Por ejemplo, en opinión de muchos, la disponibilidad de productos a precios bajos no justifica condiciones de trabajo abusivas o normas medioambientales peligrosamente insuficientes. El Derecho mercantil internacional considera ilegal el dumping, que se basa a menudo en la intervención del Estado en el juego de la libre y leal competencia. Nuestro grado de tolerancia frente a este fenómeno debe ser objeto de una medida reflexión.
¿Cuál es la función del «estatuto de economía de mercado» en las investigaciones antidumping?
El estatuto de economía de mercado se aplica cuando se cumplen los siguientes criterios:
- precios, costes y factores de producción deben estar determinados por la oferta y la demanda;
- las empresas deben servirse de un único paquete de documentos contables de base, objeto de una auditoría independiente con arreglo a las normas internacionales;
- los costes de producción y la situación financiera de las empresas no deben ser objeto de una distorsión importante inducida por antiguos sistemas de economía planificada;
- las empresas están sujetas a leyes relativas a la propiedad y a la quiebra;
- las operaciones de cambio deben ejecutarse según los tipos del mercado.
La ausencia de estas condiciones indica una falta de transparencia en las normas de contabilidad comercial y hace pensar que la intervención del Estado en la producción, el control del cambio y las financiaciones comerciales es importante. En este tipo de economía no es posible determinar con precisión los costes de producción real, ya que su valor nominal aparente está falseado por la ausencia de condiciones de mercado. En tales circunstancias, las normas de la OMC obligan a utilizar un país análogo con capacidades de producción similares para establecer los costes en condiciones de economía de mercado.
Incluso en un país que no tenga el estatuto de economía de mercado, determinadas empresas pueden satisfacer los criterios necesarios. A la hora de realizar la investigación en un país de este tipo, la Comisión Europea examina por separado cada empresa de la muestra para establecer si opera en las condiciones de una economía de mercado.
Se ha dicho que la denegación del estatuto de economía de mercado hace inevitable la constatación de dumping, pero no es cierto. La denegación implica únicamente que se utiliza un tercer país análogo para determinar los datos relativos a las ventas y costes que no pueden obtenerse de modo fiable en el país sometido a investigación. Ello no significa de ningún modo que se esté inevitablemente ante un caso de dumping.
¿Cómo se trabaja con el procedimiento del «país análogo»?
Las normas aplicables al procedimiento del país análogo se enuncian en el Acuerdo antidumping de la OMC de 1984. Cuando la investigación no consigue recabar datos fiables en un país sin economía de mercado, debe utilizarse un país con unas capacidades de producción en conjunto equivalentes, de forma que los encargados de la investigación puedan determinar cuáles serían los costes de producción en el país exportador si éste último respetara las condiciones de una economía de mercado.
Es necesario precisar que el fin no es elegir un país que reproduzca las condiciones de producción del país investigado, ya que, por definición, tales condiciones se desconocen o están falseadas al no darse las condiciones de una economía de mercado. El método permite a los encargados de la investigación determinar cuáles podrían ser los costes si se dieran las condiciones de una economía de mercado.